《世界经济》2022年第6期|“亲清有为”：政企关系对中央环保督察治理效果的影响

改革开放四十多年来，中国创造了举世瞩目的经济增长奇迹，但粗放型的传统发展模式也带来了一系列负面效应，生态和环境污染问题日益凸显，尤其以空气污染事件最为突出。十八大以来，党中央对加强生态文明建设和打好污染防治攻坚战进行全面部署，其中，“中央生态环境保护督察”（简称中央环保督察）作为推进自然生态监管机制的重要制度安排，成为督促地方政府平衡环境保护与经济发展关系的一把“利剑”。

中央环保督察的核心机制是以督察组的组织形式，对地方党委政府是否履行环境保护职责进行巡视督察，督察结果直接影响到当地党委政府领导干部的考核、升迁与惩戒。自2016年首轮督察全面展开以来，共受理群众举报21.2万余件，罚款24.6亿元，立案侦查2303件，在解决生态环境问题方面取得了显著成效。然而，环保督察过程中地方领导不作为甚至充当污染企业“保护伞”，从而出现虚假整改的现实问题也不容忽视。针对地方政府庇护辖区企业的行为，2018年中央环保督察实施“回头看”，核实还原了众多表面整改真相。那么，中央环保督察的污染治理效果究竟如何？是否有什么内在因素决定着环保督察效果？这不仅是学术界需要探讨的重要问题，而且对于中国环境监管体制改革的深入推进具有参考价值。

本文的边际贡献在于：

第一，研究视角。文章以政企关系为切入点，讨论中央环保督察下地方政府与辖区企业策略性减排机制，分析不同强度环保督察对污染治理行为的影响，并且更加细致地考虑政企合谋引致的虚假治理对督察期空气质量的短期作用与长期回弹效应，丰富中央环保督察制度的理论机制研究。

第二，研究方法。借鉴“事件研究法”基本思想，将中央环保督察与城市日度空气质量数据相匹配，把不同地区的空气质量变化趋势有效分离，在尽可能控制其他干扰因素的情况下，准确评估中央环保督察政策实验的净成效。

第三，研究策略。通过比较首轮和“回头看”入驻前后空气质量指数动态变化，证实合谋型政企关系下依靠虚假治理实现暂时性减排的存在性，进而通过政企合谋程度的调节效应及分组检验，讨论政企关系对环保督察效果的异质性影响，比照不同程度污染城市空气质量的动态变化，为中央环保督察的短期和长期环境治理效应提供新的证据。

为了厘清中央环保督察治理效果的治理机制，本文基于政企关系的新视角，构建了“中央政府-地方政府-企业”的委托代理模型，并利用266个地级城市空气污染指数日数据分析中央环保督察下地方政府与辖区企业策略性减排的内在机制及其表现，提出了虚假治理对督察期空气质量的短期作用与反弹效应假说。

理论研究发现，中央环保督察能显著改善督察期间督察地的空气质量，巡视强度越高以及对超标排放企业的惩罚力度越大，空气质量提升越明显；中央环保督察期间，辖区企业产量明显下降，地方政府与辖区企业可能通过“督察期减产-督察后恢复”的策略应对中央环保督察；中央环保督察的空气质量改善效果与督察地的政企合谋程度有关，高政企合谋的督察地区，中央环保督察的空气质量改善效果越明显；中央环保督察“回头看”具有更加明显和长期的环境治理效果。

经验研究发现，首轮中央环保督察与“回头看”期间，督察地空气质量都得到显著改善，督察力度更强的“回头看”的治理效果更为明显；环保督察之后空气污染的快速反弹，表明合谋型政企关系下“督察期减产-督察后恢复”的策略性行为的存在性；“回头看”对政企合谋产生了有效的震慑作用，使得空气质量改善更加持久；中央环保督察通过增加地方政府环境污染治理投入改善辖区空气质量，政企合谋则削弱了中央环保督察对污染治理投资的正向作用。

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